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29.1.06

La reforma previsional propuesta por Manuel Riesco

Manuel Riesco Tres exigencias mínimas para la Reforma Previsional
20.10.2005


La discusión acerca de la reforma al sistema previsional está lanzada. Se ha logrado finalmente, generar un consenso unánime que el sistema privado de pensiones no ha cumplido sus promesas. Hoy día todos concuerdan que la cobertura y el monto de las pensiones son muy bajas y discriminatorias, la garantía estatal no es efectiva y las AFP constituyen un oligopolio poco transparente, de costos elevadísimos y utilidades escandalosas.

Todos los candidatos presidenciales reconocen lo anterior en mayor o menor medida y prometen reformas. Michelle Bachelet ha definido que éste sería el gran proyecto de un eventual gobierno suyo, y ha comprometido que durante los primeros seis meses creará una comisión ampliamente representativa que proponga una reforma.

El movimiento social se está movilizando activamente por una reforma, encabezado por la CUT, que ha hecho una serie de propuestas y ha llamado a una jornada nacional al respecto. En Valparaíso se ha desarrollado una marcha multitudinaria con esta exigencia. Centenares de organizaciones, entre ellas las más representativas, están llamado a conformar un movimiento por la reforma del sistema. El asunto no tiene vuelta atrás, la reforma se viene.

Desde todos los sectores surgen propuestas para resolver el problema. Desde la libertad de afiliación, que todos entienden como la opción de volver al sistema antiguo, hasta reformas menores a las AFP, cada sector adelanta las suyas. No parece el momento, sin embargo, de intentar imponer una sobre las otras, sino generar una discusión muy amplia, en que cada uno tenga la posibilidad de exponer las ventajas de la suya. La síntesis resultante será tanto mejor cuanto más masiva sea la participación de la ciudadanía organizada en este proceso.

Ya sabemos que las AFP y el empresariado en general están muy organizados y en campaña permanente, financiada además con nuestras propias cotizaciones, para que todos siga más o menos igual. Ellos son los grandes beneficiarios del esquema actual, los últimos son los grandes receptores del ahorro forzoso de los asalariados y los primeros lucran con su manejo y administración.

Juega en su beneficio que entre los economistas y otros especialistas todavía prevalece más un interés en demostrar que “el mercado funciona” en esta materia, que puede efectivamente resolver el problema previsional. Parece indispensable, entonces, oponerles un movimiento social y ciudadano masivo e informado, que exija que sus demandas sean atendidas por las nuevas autoridades.

En lo que sigue se enumeran tres condiciones que pueden servir de base para una plataforma mínima del movimiento de reforma.

Primera condición: La reforma no puede cercenar derechos previsionales adquiridos, sino por el contrario, ampliarlos significativamente. Esta condición, aparentemente tan obvia, engloba muchas de las demandas y algunas propuestas, al mismo tiempo que descarta otras. ¿Cuáles son en la actualidad estos derechos adquiridos y de qué manera el sistema de AFP los cercena?

La cobertura actual no puede disminuir, sino ampliarse

Actualmente, un 78.2% de los adultos mayores, y un 90% de los mayores de 70 años reciben pensiones. Casi todas son pensiones PUBLICAS. Las AFP financian pensiones sólo a un 4.3% de los adultos mayores, con fondos acumulados en cuentas individuales, pero éstos, a su vez, en parte importante están constituidos por los bonos de reconocimiento traspasados por el Estado.

La cobertura previsional actual es significativa, pero se basa en el sistema PUBLICO y baja dramáticamente para los afilados a las AFP. Según el propio gobierno, el sistema de capitalización individual no es capaz de financiar ni siquiera pensiones mínimas a casi dos tercios de sus afiliados y la garantía estatal respectiva no alcanza a cubrir un 10%, lo cual deja a más de la mitad sin cobertura.

Estos no son problemas a futuro, sino que afectan hoy, a la mitad de las más de 100 mil personas por año, o alrededor de 300 personas por día, que alcanzan la edad de jubilar. La otra mitad todavía tiene la suerte de ser atendida por el sistema público, pero cada vez son más los que no pueden recurrir a éste. Hay que atender ahora el drama a que se enfrentan cada día más de 150 personas afiliadas a las AFP, que alcanza a la edad de jubilar.

La mayoría de ellas no tienen en su cuenta AFP, ni de lejos, los aproximadamente $14 millones requeridos para obtener una pensión mínima, situación que se agrava en el caso de las mujeres, ni tampoco las 240 cotizaciones exigidas para optar a la garantía estatal de pensión mínima. Tampoco son indigentes en su mayoría, por lo cual quedan excluidas de la pensión asistencial. Esta situación que se agravará hacia el futuro, a medida que cada vez menos personas puedan recurrir al sistema público.

Reparar el daño previsional

En la mayoría de los casos, las pensiones públicas se acercan bastante a las últimas remuneraciones percibidas. Las pensiones de AFP, en cambio, rara vez alcanzan la mitad de las últimas remuneraciones y a alrededor de un tercio en el caso de los EE.PP.. Los que jubilaron anticipadamente por AFP perdieron adicionalmente la mitad o más de sus pensiones, además de pagar comisiones escandalosas a los intermediarios.

Este enorme daño previsional, afecta en mayor o menor medida al millón y medio de personas que fueron obligadas a cambiarse de sistema. En todos los casos, el daño se origina porque los bonos de reconocimiento y las cotizaciones de los primeros años se calcularon sobre la base de salarios muy deprimidos de fines de los años 1970 y de la década de 1980. En el caso de los EE.PP., la situación se agrava porque sus salarios eran aún más deprimidos y porque sus bonos y cotizaciones se calcularon sobre sólo parte de los mismos.

Adicionalmente, la mayoría de quiénes se afiliaron a las AFP con posterioridad a 1981 recibirán asimismo pensiones muy bajas. El propio FMI ha concluido que a futuro las pensiones de las AFP no serán más de un quinto de las remuneraciones finales, para la mayoría de los afiliados. La reforma debe corregir el daño previsional y suplementar las pensiones a futuro de modo que su monto guarde relación con las últimas remuneraciones recibidas, como ocurría en el sistema antiguo. De contrario estamos ante una pérdida de derechos respecto de la situación de los jubilados actuales.

La edad de jubilación no se puede subir, sino a futuro igualarse para todos a los 60 años

Las mujeres pueden actualmente jubilar a los 60 años y los hombres a los 65, derechos que la reforma no puede recortar, como algunos proponen al sugerir aumentar la edad de jubilación. El sistema actual está haciendo agua no porque existan muchos adultos mayores o las personas vivan más, lo que es muy bueno.

Somos un país muy joven, con una población de 1.594.403 adultos mayores (mujeres mayores de 60 años, hombres mayores de 65). Dos de cada tres de ellos son mujeres. Representan apenas el 10% de la población total y crece a una tasa de largo plazo de apenas 2.6% por año, muy inferior al crecimiento del PIB, es decir, cada año tenemos más recursos para atenderlos. Países más desarrollados otorgan muy buenas pensiones a una proporción muy superior, el triple, de adultos mayores. Lo que está mal en Chile no es la demografía sino el sistema de pensiones y la reforma debe arreglarlo.

No discriminación por sexo, estado civil u otros motivos

A los beneficiarios del sistema público, no se les pregunta por el sexo ni el estado civil a la hora de fijar el monto de su pensión. A igual salario final e igual número de cotizaciones, las pensiones son iguales para hombres y mujeres, casados o solteros.

Ello no ocurre con los jubilados en las AFP. A las mujeres se les exigen más ahorros que a los hombres al momento de calcular su pensión, porque viven más años que estos. A los hombres casados se les exigen más ahorros que a los solteros, porque se les agregan los años de sobre vida esperados de su mujer. Esta odiosa discriminación debe ser corregida por la reforma, la que debe respetar el derecho de hombres y mujeres, solteros y casados a percibir pensiones iguales.

Adicionalmente, las pensiones del sistema de AFP dependen de la tasa de interés prevaleciente al momento de jubilar. Si dicha tasa es baja, como ocurre en la actualidad, las pensiones resultan más bajas. Si la tasa sube, entonces las pensiones suben. Igualmente, las jubilaciones dependen en cada caso de las comisiones de la AFP respectiva, de los multifondos, de los retornos del mercado durante la vida laboral, dependen del estado del mercado de trabajo en el momento en que se inicia la vida laboral.

Todo lo anterior genera una gran incertidumbre respecto de los beneficios a recibir. La reforma debe corregir esta discriminación y establecer montos de pensiones más estables, no discriminatorios, y relacionados con parámetros conocidos y aceptados. Es decir, debe avanzarse hacia un esquema de beneficios más definidos, como era el sistema antiguo.

Los descuentos previsionales a los trabajadores no se pueden aumentar

Los descuentos previsionales a los trabajadores son muy elevados en Chile, alcanzando un 12% a 13% de los salarios, de los cuales sólo un 10% va al fondo de pensiones, cerca de un 2% se paga en comisiones a las AFP y el resto se destina a contratar un seguro de invalidez y sobre vivencia, con empresas ligadas a las propias AFP.

Estos descuentos a los trabajadores son mayores que los del sistema antiguo. Sin embargo, en el sistema antiguo existía adicionalmente una contribución patronal, la que se eliminó en el sistema de AFP. Cualquier cotización adicional que se requiera para establecer fondos solidarios y otros mecanismos para reparar y corregir los problemas arriba mencionados no puede salir de los bolsillos de los trabajadores, sino de las empresas, las que deben volver a contribuir a la seguridad social en Chile. Los trabajadores ya ponen su parte, el Estado también, ahora las empresas deben poner lo suyo.

No tiene sentido tampoco poner una pistola al pecho a los “independientes” para que coticen también cuando no encuentran trabajo asalariado. Ya los “incentivos” en esa dirección son bastante brutales en la actualidad: si no cotizan pierden el derecho a la garantía estatal de pensión mínima, y a que les paguen la licencia médica si enferman, entre otros efectos. A pesar de ello, cuando no tienen trabajo asalariado estos trabajadores prefieren pagar sus cuentas atrasadas, la mensualidad de los colegios de sus hijos y otros asuntos prioritarios.

Los “independientes” en su enorme mayoría son trabajadores asalariados, que al no encontrar trabajo apatronado, transitoriamente ejercen por cuenta propia. Los cotizantes de un mes no son los mismos del mes siguiente, excepto en alrededor de un 10% de los afiliados (700.000 personas), que si tienen empleos más estables y cotizan con mayor regularidad. La mitad de los afiliados trabajan como asalariados y cotizan menos de 4.2 meses por año y menos de 3.6 en el caso de las mujeres. La mayor parte de la fuerza de trabajo está constantemente entrando y saliendo de trabajos asalariados de muy corta duración, y trabaja como independiente en el intertanto, con períodos de cesantía entremedio.

Existe por cierto un grupo mucho más pequeño de trabajadores, alrededor de un 3.5% de los afiliados (alrededor de 250.000 personas), que efectivamente son trabajadores independientes, casi todo el tiempo. Pertenecen a este grupo los feriantes, transportistas independientes, pequeños comerciantes y campesinos independientes, además de profesionales independientes, entre otros. En su gran mayoría, son personas de escasos recursos Actualmente se pretende obligarlos a cotizar en las AFP, por ejemplo la nueva ley de ferias libres pone esta exigencia como condición para obtener una patente.

Todos estos intentos de obligar a los trabajadores independientes a cotizar en las AFP parecen desmedidas, especialmente si se considera que el destino de las cotizaciones previsionales no es otro que facilitarse en préstamo a grandes empresas privadas, muchas en el extranjero, destino principal de los aproximadamente 2,500 millones de dólares anuales recaudados por las AFP.

Segunda condición: El Estado no debe disminuir, sino al menos mantener sus compromisos con la previsión de los chilenos.

Los problemas anteriores no tienen solución al interior del sistema de AFP. El fundamentalismo de mercado, que prometió otorgar mejores pensiones a los chilenos bajo un esquema exclusivo de capitalización individual, ha fracasado. Bajo las condiciones de un mercado laboral real y concreto como el chileno, en el cual más de la mitad de los trabajadores cotiza menos de 4.2 meses por año, y menos de 3.6 en el caso de las mujeres, y por remuneraciones inferiores a 200,000 al mes, los ahorros individuales no son suficientes para financiar las pensiones de la mayoría, y condenan a las mujeres y varones casados a pensiones inferiores.

Actualmente (2005), un total de 1,178,185 adultos mayores perciben pensiones públicas de algún tipo, incluyendo 744,605 pensiones no asistenciales (sistema antiguo) y 235,433 pensiones asistenciales, ambas pagadas por el INP. Adicionalmente se otorgan 65,000 pensiones mínimas garantizadas a afiliados a las AFP. Finalmente, se pagan 133.147 pensiones CAPREDENA y DIPRECA. Dos tercios de las pensiones públicas las perciben mujeres. Las pensiones públicas cubren a un 73.9% de los adultos mayores. Es decir, actualmente, tres de cada cuatro recibe una pensión pública. Si se consideran los mayores de 70 años, más del 90% percibe una pensión pública de algún tipo.

Por su parte, el sistema de AFP, otorga pensiones a 69,207 adultos mayores (2004), financiadas íntegramente con los fondos acumulados en las cuentas individuales. Ello equivale sólo a un 4.3% de los adultos mayores. Adicionalmente, las AFP financian una quinta parte de 65.000 pensiones mínimas garantizadas, debiendo el Estado aportar los cuatro quintos restantes. Ello da un total de 134.207 pensiones de vejez otorgadas por las AFP. Por otra parte, tanto el sistema público como las AFP, entregan varios cientos de miles de prestaciones previsionales a personas que no son todavía adultos mayores.

El total de beneficiarios de la previsión pública alcanza a 1,544,480 (2005), mientras el total de beneficiarios de las AFP alcanza a 475,324 (2004). Adicionalmente, como se ha mencionado, 65,000 afiliados AFP perciben garantía estatal de pensión mínima. Por lo tanto, la cobertura actual del sistema previsional chileno alcanza a un 78.3% de los adultos de mayores y a más del 90% de los mayores de 70 años. Sin embargo, casi todas las pensiones son públicas.

El promedio de las pensiones públicas percibidas por adultos mayores (2005) es de $147,293 mensuales. Aproximadamente la mitad de las pensiones públicas no asistenciales del INP (2004) están entre $77,000 y $120,000. Las pensiones de los empleados públicos tienen un promedio de $359,332. En el caso de CAPREDENA y DIPRECA el promedio de dichas pensiones asciende a $411,823 mensuales. Un 14% de la pensiones públicas son asistenciales, de un monto promedio de $41,000. En tanto, el promedio aportado por las AFP a las pensiones de vejez otorgadas por dicho sistema es $95,928 mensuales por pensionado. Ello que se complementa con un aporte fiscal de garantías de pensión mínima, para dar el promedio de $124,988 que alcanzan las pensiones de vejez del sistema de AFP.

De los anterior, se concluye que el sistema previsional chileno en la actualidad es un sistema mixto, cuyo principal componente, de lejos, es el pilar público. Éste todavía logra entregar, a la mayor parte de los adultos mayores, pensiones modestas, pero dignas por lo general y desde luego muy superiores a las ofrecidas por las AFP.

Actualmente (2005), el gasto público en pensiones alcanza a 3.219.790 millones de pesos, que equivalen aproximadamente a US$5,550 millones de dólares. Un 45.8% se destina a pensiones no asistenciales (sistema antiguo) y un 6.1% a pensiones asistenciales, ambas pagadas por el INP. Un 22.3% se destina a bonos de reconocimiento y un 1.5% a garantías estatales de pensión mínima, ambos montos traspasados a las AFP. Finalmente, otro 24.3% se destina a pensiones CAPREDENA y DIPRECA (defensa). En números gruesos, poco menos de la mitad se destina a pensiones del sistema antiguo, poco menos de un cuarto a pensiones de los uniformados, poco menos de un cuarto se traspasa a las AFP como bonos de reconocimiento y garantías de pensión mínima y el saldo, 6.1%, se gasta en pensiones asistenciales.

El gasto público en pensiones equivale aproximadamente al 6% del PIB, a un tercio del presupuesto público total y a más del 40% del gasto público social (aproximadamente igual a lo que se gasta en salud y educación, juntos). Este elevado nivel de gasto público en previsión se ha mantenido por casi un cuarto de siglo. Antes de 1981, en cambio, el sistema antiguo dejaba superávit, es decir, las contribuciones a la seguridad social eran mayores que el gasto en pensiones. Aproximadamente, dos tercios del gasto en pensiones se destina a adultos mayores y el resto a otros beneficiarios.

Manteniendo el actual nivel de gasto público previsional (6% del PIB), es posible:

- Al 2010, entregar pensiones públicas a un 85% de los adultos mayores, por un monto mínimo de $100,000 al mes. Además, desde luego, continuar atendiendo todos los demás compromisos previsionales públicos, es decir, pensiones del sistema antiguo, pensiones de los uniformados, bonos de reconocimiento, etc. Adicionalmente, pueden crecer proporcionalmente los beneficios previsionales a personas que no son adultos mayores.

- Al 2025, manteniendo una cobertura del 85% de los adultos mayores, el monto de la pensión básica puede elevarse a más de $170,000 mensuales. En ese momento se habrán extinguido el grueso de los bonos de reconocimiento y buena parte de las pensiones del sistema antiguo.

- Al 2045, con la misma cobertura del 85%, el monto de la pensión básica puede elevarse a más de $250,000 mensuales. En ese punto se han extinguido buena parte de los compromisos previsionales del sistema antiguo.

En caso de reformarse el sistema de previsión de los uniformados (por ejemplo, incorporándolos al sistema general), los montos anteriores de las pensiones básicas pueden subir sustancialmente. El otorgamiento de la pensión básica no puede ser sujeto a requisitos adicionales a los actuales, que ya son brutales. El sistema previsional chileno actual, somete a todos los trabajadores, incluso a los más modestos, a ahorrar forzosamente un 10% de su salario, cada vez que logra acceder a un trabajo asalariado.

Es decir, en el caso chileno existe ya una enorme obligación de ahorro impuesta sobre la fuerza de trabajo. No es el caso de los antiguos sistemas de pensiones, donde el destino solidario de dichas contribuciones era pagar las jubilaciones de los adultos mayores. En el sistema actual, más de tres cuartas partes de dichos fondos se canalizan directa o indirectamente hacia las grandes empresas privadas, nacionales y extranjeras. La promesa de retribuir este enorme esfuerzo de ahorro de los trabajadores con pensiones dignas, no se ha cumplido hasta el momento. Tampoco se cumplirá en el futuro.

Si se comprende lo anterior, parece francamente indignante que, cuando se busca compensar dicha carencia con pensiones públicas de algún tipo, se pretenda poner requisitos adicionales de ahorro para concederlas en plenitud.

Debe otorgarse una pensión pública básica a todos quienes la requieran, adicional a lo que obtengan de las AFP.

Tercera condición: Si se va a mantener un sistema obligatorio de capitalización individual (lo deben decidir los chilenos en un plebiscito), éste debe ser competitivo, transparente y solidario, con un administrador público.

Las AFP se han reducido a sólo seis empresas, la mayor de las cuales administra los fondos de más de un 40% de los afiliados, y las tres mayores superan el 80%. Representan un costo elevadísimo para sus afiliados. Las comisiones netas cobradas a sus cotizantes fueron 199,857 millones de pesos (2004). A ello hay que agregar el cobro de comisiones por 134.942 millones, destinadas al seguro de invalidez y sobrevivencia, el que las AFP contratan con empresas relacionadas, en casi todos los casos.

Las AFP presentan gastos de operación elevadísimos, que incluyen 855 millones de pesos en remuneraciones al directorio –17 de cuyos miembros son ex ministros de Pinbochet-, y 30,542 millones en gastos de comercialización (2004). Aún después de descontar los gastos señalados y otros, las utilidades de las AFP son de 112,314 millones de pesos (2004). Su rentabilidad promedio sobre activos fue de 50% al año, en promedio, entre 1998 y 2003, según la Universidad Católica.

Adicionalmente, el tratamiento de las rentas en el sist6ema de fondos de pensiones recibe un subsidio tributario de 358.800 millones de pesos anuales (2004), a lo cual hay que agregar 54,156 millones de pesos (2004) en franquicias tributarias que benefician a quiénes realizan ahorro voluntario. El grueso de estos inmensos subsidios lo percibe menos del 10% de los afiliados, quienes cotizan por el tope y realizan un substancial APV.

Es decir, el costo total del sistema de AFP, para sus cotizantes y el fisco, excede los 700,000 millones de pesos por año – el doble de lo que se gasta en educación superior. A todas luces, es un escándalo que debe terminar. Como contraste, el costo de operación del INP, que administra el grueso de las pensiones públicas, fue de 57,330 millones de pesos (2004). En otras palabras, el sistema público atiende a la abrumadora mayoría de los adultos mayores, con un costo de operación que equivale a un poco más de la cuarta parte de las comisiones netas cobradas por las AFP. Esta últimas, como se ha mencionado, atienden actualmente a poco más del 4% de los adultos mayores y el futuro tampoco estarán en condiciones de financiar las pensiones de la mayoría de sus afiliados.

Las comisiones AFP no tienen topes establecidos por ley, a pesar que se trata de una industria en la cual todos los asalariados están forzados por ley a cotizar. Otras industrias de servicio público, en cambio, como la electricidad, las sanitarias y los teléfonos, entre otras, tienen tarifas topes fijadas por ley. Hay que fijar un tope a las comisiones cobradas por las AFP, que inicialmente no puede exceder el 1% de las remuneraciones de los cotizantes.

Las AFP mantienen una estrecha red de empresas relacionadas, entre ellas las compañías de seguros donde contratan el seguro de invalidez y sobrevivencia. Los bancos que son sus propietarios exigen a sus vendedores comercializar otros productos suyos, con lo cual los cotizantes pagan la fuerza de venta de los primeros. Influyen en las empresas en las cuales invierten los fondos de los cotizantes, muchas veces por intereses de grupo y aún políticos. Por ejemplo, los directores nombrados por las AFP en Enersis, ya bajo control de Endesa España, intentaron vender su filial Endesa–Chile a una firma estadounidense como represalia de la detención de Pinochet en Londres.

Una tercera parte de los fondos de pensiones están invertidos en el exterior y en algunos fondos cerca del 80% está en acciones de bolsa, lo que en algún momento puede redundar en fuertes pérdidas para los cotizantes. Tres cuartas parte de los ahorros previsionales de los chilenos han sido traspasados a empresas privadas como capital o créditos.

En síntesis, el actual sistema de AFP, más que un sistema de previsión, constituye un sistema de ahorro forzoso para proporcionar recursos financieros a las empresas privadas. Su promesa de ser devuelto en forma de pensiones dignas no se está cumpliendo, al menos para la mayoría.

Existe una serie de otros abusos, como la deuda previsional que alcanza a casi 600 millones de dólares, la mayor parte de la cual se traducirá en una pérdida para los trabajadores. La Central Unitaria de Trabajadores ha elaborado recientemente una propuesta que ha entregado a los candidatos presidenciales, en la cual se enumeran en forma muy seria estos y otros problemas del sistema de AFP. Todas las iniciativas de dicha propuesta de la CUT deben ser implementadas.

En particular, además de la necesidad de establecer una comisión tope, es indispensable que el Estado forme una AFP pública, de modo de regular adecuadamente esta industria, terminar con sus abusos actuales y ofrecer a los afiliados la alternativa de escoger libremente encomendar a una institución pública la administración de sus ahorros previsionales individuales, en lo que pasará a constituir el segundo pilar, complementario, del sistema previsional mixto.



Manuel Riesco es economista del Cenda y candidato a senador por Santiago Oriente del Juntos Podemos Más. mriesco@cep.cl





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